سیاست توسعه صنعتی؛ ضرورتی بیش از گذشته برای ایران
لزوم سرمایه‌گذاری برای تولید در چارچوب استراتژی کلان
خط انرژی | رضا موسایی، کارشناس اقتصادی|مقام معظم رهبری در سالهای اخیر نسبت به موضوع تولید و توسعه صنعتی توصیه‌های مختلفی را بیان فرموده‌اند؛ از نامگذاری عنوان سالهای مختلف با محوریت تولید و پیشرفت تا بیانات مختلف در بین مسئولین و تولید کنندگان مختلف. ایشان در بیانات خود صراحتاً نسبت به تهیه «سند نقشه‌ی راهبردی صنعتی کشور» تاکید کرده و بیان داشتند که «نقشه کلان راهبردی صنعت، خیلی چیز مهمی است و ما نیاز داریم به اینکه سندی تهیه بشود؛ در این زمینه باید سند نقشه راهبردی صنعتی کشور را تهیه کنید و این را تصویب کنید»[1]. این بیانات بهعنوان نقطه عطف در فرآیند تدوین سندهای توسعه صنعتی ایران شناخته میشود.
نقش و اهمیت سیاست توسعه صنعتی در اسناد بالادستی
توسعه صنعتی، فراتر از صرفاً ایجاد کارخانه‌ها و خطوط تولید، به معنای تحول در ساختار اقتصادی، ارتقای کیفیت زندگی و افزایش قدرت رقابت‌پذیری در عرصه جهانی است. صنعتی‌سازی، موتور محرکه رشد اقتصادی است و می‌تواند به کاهش وابستگی به منابع نفتی، ایجاد ارزش افزوده، افزایش صادرات غیرنفتی و ایجاد فرصت‌های شغلی پایدار کمک کند.
پیشرفت هر کشوری در گرو توجه به ابعاد و مؤلفه‌های گوناگون، از جمله نیازهای معنوی و روحانی و همچنین نیازهای مادی و تأمین امکانات زندگی مطلوب است. یکی از این ابعاد کلیدی، «توسعه صنعتی» است که بهعنوان یکی از ارکان اساسی پیشرفت کشور محسوب میشود. تأکیدات مقام معظم رهبری بر تدوین نقشه راهبردی کلان صنعت، با محوریت افزایش رقابت‌پذیری و تقویت تولید داخلی از یک سو، و جلب مشارکت عمومی از سوی دیگر، تحقق توسعه صنعتی در ایران را به یک ضرورت ملی تبدیل کرده است (معاونت مطالعات اقتصادی, 1400).
آن چنان که ذیل بند چهارم ماده 10 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی تحت عنوان «برنامه‌ریزی تولید ملی متناسب با نیازهای صادراتی، شکل‌دهی بازارهای جدید، و تنوع بخشی پیوندهای اقتصادی با کشورها به ویژه با کشورهای منطقه» مطرح میشود، در حال حاضر صرف نظر از درگیری اقتصاد ایران با مسئله تحریم‌ها در یک دهه اخیر، پرسش از نقش دولت در توسعه صنعتی و ترسیم نقشه راه آن، مسئله‌های حیاتی برای این اقتصاد محسوب میشود. همچنین، محدودیت منابع و فرصت‌های تجاری و سرمایه‌گذاری که در دوره کنونی تحریم گریبان‌گیر کشور شده است، اهمیت برخورداری از استراتژی یا نقشه راه در کشور را جدی‌تر می‌سازد.
سیاست‌های کلی نظام در بخش صنعت که در تاریخ 29/9/1391 توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شد، هدف‌های کلیدی برای تقویت و توسعه بخش صنعتی کشور را تعیین کرده است. این سیاست‌ها به‌طور خاص بر افزایش سهم بخش صنعت در تولید داخلی و ارزش افزوده، ارتقاء توان رقابت‌پذیری صنعت ملی، و بهره‌وری عوامل تولید تأکید دارند. از دیگر اهداف این سیاست‌ها، ارتقاء فناوری‌های صنعتی و دستیابی به فناوری‌های پیشرفته، بهبود بهره‌وری نیروی کار و سرمایه، و حمایت از تحقیق و توسعه در صنایع است. علاوه بر این، تقویت صنایع کوچک و متوسط، ایجاد خوشه‌های صنعتی و تقویت همکاری‌های علمی و صنعتی داخلی و بین‌المللی از جمله اقدامات اساسی جهت تقویت بنگاه‌های اقتصادی و افزایش توان صادراتی کشور است. همچنین، با توجه به اهمیت آمایش سرزمینی، سیاست‌های مذکور به انسجام و تعادل منطقه‌ای نیز توجه ویژه‌ای دارند تا با ایجاد زیرساخت‌ها و مشوق‌های مناسب، توسعه صنعتی متوازن در سرتاسر کشور محقق شود.
مروری بر اسناد توسعه صنعتی در ایران
برای دستیابی به توسعه پایدار در بخش صنعت، معدن و تجارت، سیاست‌گذاری‌های کلان و تدوین برنامههای راهبردی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. در طول سالهای مختلف، اسناد قانونی و برنامههای متعددی به‌منظور بهبود ساختار صنعتی، ارتقاء فناوری، افزایش رقابت‌پذیری و توسعه پایدار این بخش تدوین و اجرایی شده‌اند. این برنامه‌ها بر اساس اولویت‌های اقتصادی کشور و در راستای افزایش بهره‌وری، ایجاد ارزش افزوده، توسعه صادرات، و تقویت صنایع راهبردی طراحی شده‌اند. جدول زیر مروری بر مهم‌ترین برنامههای راهبردی و اسناد الزام‌آور قانونی مرتبط با توسعه بخش صنعت، معدن و تجارت ایران ارائه می‌دهد.
برنامههای راهبردی ناظر بر توسعه بخش صنعت، معدن و تجارت ایران
| سال | عنوان برنامه | راهبرد اصلی برنامه | ضعف‌های سند تهیه‌شده |
| 1382 | استراتژی توسعه صنعتی | · تبدیل «صنعت درون‌گرای سنتی انحصاری» به «صنعت برون‌گرای خصوصی رقابتی» با تقویت سازوکار بازار و اجتناب از اولویتگذاری میان صنایع
· پیگیری برنامههای «توسعه صادرات» و «هم‌پیوندی با زنجیره تولید جهانی» |
· عدم انطباق با واقعیت‌های اقتصادی ایران: استفاده از رویکرد نئوکلاسیکی و نگاه برونگرایی بدون توجه به ظرفیت‌های بومی و محدودیت‌های ساختاری.
· عدم تعریف مکانیزم اجرایی: نبود نقشه راه عملیاتی و ابزارهای نظارتی برای تحقق اهداف پیش‌بینی شده. · تعارض در راهبردهای صنعتی و تجاری: تأکید همزمان بر جایگزینی واردات و توسعه صادرات بدون ارائه الگوی هماهنگ و عملی. |
| 1385 | راهبرد توسعه صنعتی کشور | · بازمهندسی ساختار صنایع از دولت – بازار به سمت بازار – دولت و اولویتگذاری صنایع پیشرفته؛ ماشینآلات و تجهیزات؛ خودرو و نیرومحرکه؛ صنایع انرژیبر (شیمیایی و پتروشیمی)؛ صنایع تبدیلی کشاورزی؛ توليد مواد معدني فلزي و غیرفلزی؛ صنایع تبدیل زغال کک و پالایشگاه‌های نفت، صنایع مواد غذایی، صنایع نساجی و صنایع چوب، کاغذ و مقوا | · فقدان برنامه عملیاتی: اهداف و سیاست‌ها بدون جدول زمان‌بندی و ابزار نظارتی مشخص ارائه شده‌اند.
· تعارض سیاست‌های صنعتی و تجاری: ترکیب صادرات‌گرایی با جایگزینی واردات و مدیریت سرمایه‌گذاری خارجی مبهم است. · عدم تطابق با شرایط بومی: الگوگیری از تجربه چین در دهه 1990 بدون در نظر گرفتن ویژگی‌های اقتصادی ایران. |
| 1392 | برنامه راهبردي صنعت، معدن و تجارت | · اولويت‌گذاری توسعه صادراتی تجهيزات الكترونيكي و الكتريكي، تجهيزات و ماشين‌آلات صنعتي، تجهيزات حمل‌ونقل، محصولات شيميايي، حامل‌هاي انرژي، خدمات مهندسي، فناوري اطلاعات و ارتباطات، تجهيزات و محتواي آموزشي و سرگرمي، گردشگري و خدمات بيمه‌اي و مالي
· خودکفایی وارداتی در تولید فرآورده‌هاي غذايي (خوراك دام پروتئين‌پايه، خوراك دام انرژی پایه، شكر و ساير قندها)، تجهيزات حمل‌ونقل و فلزات (آلومينا) |
· نگاه معطوف به گذشته: اولویت‌بندی‌ها بیشتر بر اساس داده‌های گذشته بوده و به روندهای آتی و آینده‌نگاری توجه کافی نداشته است.
· عدم توجه به تغییرات جهانی: فقدان پیش‌بینی درباره جابجایی تقاضای جهانی و شکل‌گیری بلوک‌های توسعه‌ای جدید. · مشکلات در توسعه صادرات صنعتی: اولویت‌بندی‌های نادرست که به دلیل عدم آینده‌نگری با چالش مواجه شده است. |
| 1394 | برنامه راهبردی وزارت صنعت، معدن و تجارت | · اولویتگذاری صنایع منتخب بهصورت خودرو، فولاد، نساجی و پوشاک، سیمان، تایر و تیوب، لوازم‌خانگی، کاشی و سرامیک | · محدودیت در رویکرد کل‌نگر: این سند به‌طور انحصاری به راهبردها و سیاست‌های وزارت صنعت، معدن و تجارت پرداخته و نگاه فرابخشی ندارد.
· تکیه بر روش‌های سنتی: علی‌رغم ادعای استفاده از روش‌های علمی و مطالعات تطبیقی، برخی راهبردها همچنان بر اساس داده‌های قدیمی و روندهای گذشته تدوین شده‌اند. · عدم انعطاف در اولویت‌بندی صنایع: تمرکز بیش از حد بر برخی صنایع سنتی مانند خودرو، فولاد و سیمان، بدون توجه به صنایع نوآورانه و تکنولوژی‌محور. |
موانع تحقق سیاست‌های صنعتی در ایران
یکی از چالش‌های اساسی در مسیر توسعه صنعتی جمهوری اسلامی ایران، وجود موانع ساختاری، نهادی و اجرایی است که اجرای سیاست‌های صنعتی را با مشکلات متعددی مواجه کرده است. این موانع شامل عدم انسجام در سیاست‌گذاری، چالش‌های حوزه سرمایه‌گذاری و تأمین مالی، ضعف در مدیریت دانش و تحقیق و توسعه، و محدودیت‌های ناشی از سیاست‌های تجاری و رقابت‌پذیری است. جدول زیر، مهم‌ترین موانع تحقق سیاست‌های صنعتی کشور را در دسته‌بندی‌های مختلف ارائه می‌دهد تا زمینه‌ای برای تحلیل دقیق‌تر و اصلاحات لازم در این حوزه فراهم شود.
| مانع اصلی | شرح جزئیات |
| عدم پویایی لازم در سیاست‌های توسعه مبتنی بر فناوری‌های نوظهور | – انتخاب گزینشی (محدود) فناوری‌های نوظهور
– محدود بودن به صنایع موجود – عدم توجه به محیط اقتصادی کشور |
| نبود الزامات نهادی در استراتژی‌های توسعه صنعتی | – فقدان انسجام سیاست‌گذاری صنعتی
– نبود هماهنگی لازم میان سازمان‌های توسعه‌ای |
| موانع حوزه سرمایه‌گذاری و تأمین مالی | – وجود متغیرهای اقتصادی بی‌ثبات
– وجود پروژه‌های متعدد نیمه‌تمام صنعتی در کشور – عدم فراگیر شدن ابزارهای مالی مناسب |
| موانع حوزه فناوری، تحقیق و توسعه همکاری‌های فناورانه | – ضعف نظام جامع مدیریت دانش
– مشکلات در انتقال فناوری – ناپایداری در سیاست‌های تحقیق و توسعه – پایین بودن سطح همکاری دانشگاه و صنعت |
| چالش‌های سیاست‌گذاری و طراحی استراتژی | – رویه‌های اجرایی اختلال‌گر در تولید، اداره و رشد بنگاه‌ها
– انحصار و محدودیت در ورود رقابت جدید به کسب‌وکار – ارزیابی‌های نامطلوب داخلی و خارجی از محیط کسب‌وکار و رقابت‌پذیری در ایران – فقدان اهداف و مقاصد مشخص – نبود ضمانت اجرایی تخصیص منابع – موانع تجاری و حمایت‌گرایی – نبود آینده‌نگاری بازار – نبود الگوی قراردادی مناسب هر واحد صنعتی |
جمع‌بندی و پیشنهادهای سیاستی
برای دستیابی به توسعه پایدار در بخش صنعت، ضروری است که دستگاه‌ها و نهادهای اجرایی به‌جای عملکرد جزیره‌ای، به سمت تصمیم‌گیری‌های کلان و فرابخشی حرکت کنند. نبود هماهنگی میان سیاست‌ها و برنامههای اجرایی، منجر به تداخل و ناکارآمدی در دستیابی به اهداف صنعتی شده است. اتخاذ رویکردی جامع و کلان که تمامی بخش‌ها را بهصورت یکپارچه در بر گیرد، می‌تواند از پراکندگی منابع و هدررفت تلاش‌ها جلوگیری کرده و به بهبود بهره‌وری و رقابت‌پذیری صنایع کمک کند. این هماهنگی باید در سطوح مختلف سیاست‌گذاری و اجرایی برقرار شود تا بتوان به اهداف توسعه صنعتی کشور دست یافت.
یکی از مشکلات اساسی در ساختار تولیدی کشور، نبود انسجام میان زنجیره‌های کوچک تولیدی با زنجیره‌های بزرگ‌تر است. برای بهبود کارآیی و افزایش توان رقابتی، لازم است زنجیره‌های کوچک‌تر بهصورت منطقی در دل زنجیره‌های بزرگ‌تر جای گیرند. این پیوند ساختاری نه‌تنها بهره‌وری را افزایش می‌دهد، بلکه از هدررفت منابع و ایجاد گلوگاه‌های تولیدی جلوگیری می‌کند. ایجاد شبکه‌های منسجم تولیدی و بهره‌گیری از ظرفیت‌های کوچک در قالب زنجیره‌های گسترده‌تر، ضمن افزایش هماهنگی، زمینه‌ساز توسعه متوازن و پایدار خواهد بود.
سرمایه‌گذاری در تولید باید بهصورت هدفمند و استراتژیک انجام شود و صرفاً به معنای حضور مستقیم مردم در فرآیند تولید یا ارائه تسهیلات بدون استراتژی نباشد. سیاست‌های تشویقی در زمینه سرمایه‌گذاری باید با در نظر گرفتن مزیت‌های رقابتی، ظرفیت‌های فناورانه و امکان‌سنجی‌های دقیق تدوین شوند. بهره‌گیری از تجربیات موفق جهانی و برنامه‌ریزی برای توسعه فناوری‌های نوین، می‌تواند بستر مناسبی برای افزایش تولید و بهره‌وری فراهم آورد. سرمایه‌گذاری‌های غیرهدفمند و بدون پشتوانه کارشناسی، نه‌تنها بهره‌وری را افزایش نمی‌دهد، بلکه می‌تواند موجب اتلاف منابع مالی و کاهش انگیزه سرمایه‌گذاران شود.
توسعه زیرساخت‌های تولیدی و لجستیکی یکی از الزامات اصلی برای دستیابی به توسعه صنعتی پایدار است. بهبود دسترسی به انرژی پایدار، تجهیز واحدهای تولیدی به فناوری‌های نوین و تقویت شبکه‌های حمل‌ونقل و لجستیک، از جمله اقداماتی است که باید در اولویت برنامه‌ریزی‌ها قرار گیرد. تقویت این زیرساخت‌ها، ضمن کاهش هزینه‌های تولید، توان رقابت‌پذیری محصولات ایرانی را در بازارهای جهانی افزایش می‌دهد. همچنین، حمایت از صنایع دانش‌بنیان و فناوری‌محور که قادر به تولید محصولات با ارزش افزوده بالا هستند، نقش مهمی در بهبود اشتغال و ارتقای جایگاه ایران در زنجیره ارزش جهانی خواهد داشت.
[1] بیانات رهبری در دیدار تولیدکنندگان و فعالان اقتصادی بخش خصوصی در 10 بهمن 1400
